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分析解读 | 招商引资——美国地方政府是这样做成世界第一的
【字体: 】 文章来源:财经网  更新时间:2017-08-01  点击次数:142  所属栏目:招商项目

美国为什么能吸引到大量的外国投资,人们一般认为这是由于其基础设施好、交通通讯先进、科技水平发达、市场开放程度高等原因所致,认为美国经济是高度市场化、自由化的经济,政府在招商引资中的作用是微乎其微的。笔者以为这种认识有误,故在本文中对美国政府,主要是美国地方政府在吸引外国直接投资中的功能、作用、做法、政策、措施进行分析与介绍。
一、从二次大战后,尤其是20世纪70年代后,经济国际化、一体化的步伐大大加快。美国在里根总统时代,实行了“新联邦主义”政策,将经济发展的责任从国家一级转移到各州,甚至各个城市肩上。在里根总统时代,美国联邦政府在所有国内政策方面的作用都急剧下降。许多在20世纪60年代和70年代制订的联邦经济发展计划都被大量取消或削减,各州政府承担起更多的发展经济政策,各个州和城市要寻求自己养活自己,自己保护自己之路。时任阿肯色州州长的比尔?克林顿曾说:“经济国际化已经给各个州施加了成千上万的压力”。
在这样的环境与背景下,美国各州政府努力寻求各种办法来发展地方经济,吸引外国直接投资就成为各州经济发展战略的重要组成部分。为了吸引更多的外国直接投资。美国州与州之间、城市与城市之间,从20世纪80年代迄今,一直展开着激烈的竞争,这种竞争,甚至被称之为“疯狂的争夺”。
二、美国的各州、各城市对外国直接投资,表现出极高的热情,一旦有外国公司有意愿在美国选择投资地,相关城市发现它有获胜的希望,就会出台一套鼓励吸引投资的计划以吸引外国公司。这种计划往往汇集一地一州之财力物力,而其他城市也会跟上,提出更好的优惠条件,类似一场激烈的棒球赛的争夺投资的竞争也就由此而始。
为什么各州、各城市要如此急切地吸引外国直接投资,吸引外国公司在本州、本市办厂呢?主要好处有两个:增加就业与增加税收。
自20世纪30年代西方国家爆发大规模的经济危机后,凯恩斯主义逐步成为西方,尤其是美国经济的主导思想,凯恩斯主义中有两个信条,已成为美国经济的原则:一是要充分就业;二是要有强势政府,而强势政府要有坚强的财政为支撑。而在20世纪70-80年代后,美国经济遭遇日本经济崛起、中东石油危机和世界其他发达国家发展中国家经济快速发展的冲击与挑战,国内失业率上升,传统产业夕阳化,产品在国际市场被挤压等压力。各州、各城市为了本地经济发展,解决迫切的就业压力和增加政府财税收入,必须通过吸引更多的外国直接投资来促进国际贸易,壮大政府的税基,扩大政府的税源。为此,彼此间展开了激烈的竞争。可以说,这种竞争自20世纪80年开始后一直到进入21世纪,美国各州之间、各城市之间,为争夺外国直接投资的竞争就从未停过,而且有愈演愈烈之势。
20世纪80年代中叶,本田汽车在美国第一个设立了独资设厂的公司。后来丰田公司也到日本来投资(尽管丰田公司进入美国市场是出自其本身的需要),但各州和城市却把此举视为经济发展的极好机遇,为了争夺这位日本巨人,30个州都提出了各种各样的鼓励计划,大大出乎丰田汽车公司的意料,肯塔基州付出了1.25亿美元的代价,获得了价值8亿美元的工厂。
三、在20世纪70年代,美国还只有10个州出台优惠政策,拿出大笔美元来吸引外国直接投资。20世纪80年代末,美国有47个州都出台了积极促进投资的计划。现在,几乎美国所有州都制订了吸引外国直接投资的计划。到20世纪90年代,美国有48个州派出了贸易和投资集团访问欧洲、中国和日本。这些集团通常由州长或市长带队,成员包括政府官员和企业家,不仅大城市的市长出去寻求外国直接投资,而且小城市的市长,也积极外出访问寻求获取外国直接投资的机会。伊利诺斯州州长吉姆·汤姆森来中国,带回一个价值600万美元的大豆加工合资企业,解决了当地75个工人的就业,就成为政府一个很大的“政绩”。
为了获取更多的投资机会,美国各州和各城市还向世界上的有关国家派出了招商引资的办事处。仅在日本,美国就有35个州设立了常驻机构,几乎所有的州在欧洲都设了办事处。尽管这种办事处的开销很大(在东京的一个2—4人的办事处,一年就要开销100万美元),但是,州和各城市的官员说,这些开销值得,不仅提高了自己的知名度,更重要的是可以更为快捷地获得各种信息,获得各种生意的机会。美国一个知名度不高的州——北卡罗本纳驻德国的办事处所吸引的投资,几乎占了该州外国投资的50%。
四、为了吸引更多的外国直接投资,必须提高政府的服务质量和服务效率。这已成为美国各级政府官员的共识,也是各州、各城市之间吸引外国直接投资的拼比条件之一。
美国各级地方政府,都有帮助企业从创业到开展业务的机构与部门,这些机构和部门一般都不大。比如,中小城市政府的经济部门一般都不超过10个人,但职能广泛,提供的服务范围广、效率高、质量好,从产业和市场分析开始,到如何办公司,办公司的过程中遇到问题如何解决、如何融资、如何雇佣员工和培训员工、如何为员工办社会保障、如何处理企业运行中的问题,都在其服务范围内。而且这种服务有两个特点:一是免费;二是企业不需要时就不要去管。如果这些部门的官员不能很好地回答和解决企业的请求与问题,企业一封信到了州长(市长)那里,州长(市长)都会过问。
为了协助外国投资者选择厂址,美国很多城市设立了“综合服务中心”,以帮助其鉴定某地点并在规定的时间内帮助办好手续,还与房地产开发商联合行动,加速其选址与建厂进程和解决选址过程中应付政府一系列(有时是极为麻烦的)的规则要求,使新厂所在城市成为投资者的喜爱的新家园。
芝加哥市从1994年成立了“公司特快部”为投资者提供几乎无所不包的服务,他们从市长那里得到充分授权,有很高的权威,所有投资者在创业和经营中遇到的问题,这个部门都可以处理。牵扯到哪个部门,就直接找哪个部门的领导,并可要求相关部门在限定的时间内必须解决。政府部门服务企业的“政绩”考核,以这个部门在处理企业要求所牵涉到的政府部门的服务效率的档案记存和企业的满意度为重要依据。
为了更好地吸引外国投资者,美国各州和各城市都为其提供积极的公开的信息。这种信息都以小册子、录相带、DVD片和网上公布的形式,并配有多种语言。这种信息,从商业环境、生活条件、风俗习惯,直到特殊的信息,如劳工法、环境保护法、可比工资率、燃料成本、运输能力、市场状况、优惠政策、办事程序、服务机构,负责经济工作的政府官员的电话、电子网件,几乎应有尽有。
五、美国各州和各城市以极大的热情,甚至是“疯狂的争夺”来吸引外国直接投资。但是,并不是完全让外资牵扯着鼻子走,不是外资愿意搞什么项目,愿在什么地方投资都行,而是通过优惠政策、产业政策、高效服务和城市规划,并通过投入巨额资金,建立良好的基础设施,吸引自己所需的项目、企业到“开发区”落户和极力促成“群聚经济”。
美国各城市一般都设有“开发区”为外来投资者发展提供平台。“开发区”一般有两种形式:一种是工业开发区,一种是科研开发区。美国各地的开发区一般规模都不大,是20世纪80-90年代建立的,多数是沿穿城市而过的高速公路而规划的。开发区没有专门的“管委会”式的管理机构,或由地方政府的经济部门,或由地方经济发展公司甚至由商会来管理。科研开发区都是高校或者围绕高校而设立。州政府在区内投巨资建立设施先进、功能完善的科研园孵化器,使之成为创业者的天堂。为伊利诺伊大学设立的科研开发区,以工厂和机械产业为特色,2000年创建,2002年就被评为美国十大顶尖科研园之一。
产业招商是美国吸引外国直接投资的高效手段。在美国,许多城市都是“一城一业”或“一城几业”,而不是追求产业门类齐全或多元化。一般是一个大企业总部在一个城市,其他企业都围绕它加工生产,形成了“群聚经济”。企业的成功,不仅取决于企业可获得的优惠政策和政府的良好服务,对企业成功还有一个关键因素,即产业环境——企业所要投资的产业在当地的综合情况,包括产业链的完整性、企业外部配套的接近性、企业共生带来的信息性、所需人才的可获得性和共用性。一个地方的产业集中度越高,对将要进入的该产业的新投资的吸引力越强,新企业可以通过这个产业高地的品牌价值提升自己的竞争力和降低商务成本。这就是“群聚经济”的魅力所在。美国各州、各城市政府的招商引资,一般都从自己的特色产业出发,提出了明确的“群聚经济”的发展战略,开创了不少成功的范例:通过圣路易斯州政府的工作,杜邦蛋白公司与另一著名公司合资兴建的生产食品保健品企业,宣布将公司总部、行政部门、研发机构整体搬入圣路易斯,预计年收入可达8亿美元。
其他企业也跟之效仿,世界最大的制药公司辉瑞公司宣布要在圣路易斯建立主要的研发基地,使圣路易斯建成美国植物和生命科学中心的梦想成真。尝到甜头的圣路易斯最近通过一个法案,融资6.84亿美元扩大生命科学的研究能力,支持科研成果的转化。
六、美国各州、各城市对吸引外国直接投资,往往通过实施“一揽子激励计划”。这一揽子鼓励计划,各州和各城市都有区别。但是,在一州或一个城市中,这种激励计划则是标准化的,而且是面向所有人,不论大公司还是小公司。但是,在实际的谈判过程中,则是“客大欺主,主大欺客”,大公司通过施加压力,要比小公司得到更多的优惠。因为某些巨额的投资,对于投资地来讲,带来的经济效益与社会效益要大于小公司,故而它们可以得到比在国内投资更多的好处和比小公司更优惠的条件。
美国各州、各城市吸引外国直接投资的“一揽子激励计划”,包含的范围很广,从免税、补贴、低息债券资助贷款,以及贷款担保、雇员培训、改善当地投资环境、土地补贴以及特殊的租期规定等。甚至还包括,为了吸引外国投资者(如日本),还在当地开办日本学校以各种各样的方式帮助日本工人和他们的家属学习日语,并且适应美国的生活,或者帮助日本孩子保持他们的传统社会价值。为此,美国州政府甚至拿出巨额资金,如肯塔基州花500万美元为日本丰田公司在本地的日本雇员建立日本学校。
七、在美国各州、各城市的“一揽子激励计划”中,税收激励政策是主要内容之一。降低税率就是降低商务成本。降低税率成为美国各地政府吸引外国直接投资的主要手段,他们纷纷推出对企业影响巨大的低税率或税收激励政策。在伊利诺伊州,对所有公司实行税收激励政策,从6个方面出台政策给企业降低所得税,其中最主要有两项:一是纳税统计额只计算在本州内销售所得形成部分;二是根据企业投资总额、创造就业量、研发投入、职工培训投入,分别提供一定比例的纳税信用。该信用可以用于一定比例的纳税信用,可以用于所得税抵销。对于销售税,减免的名堂更多。比如州销售税率是6.25%,对于食品和药品则减为1%;购买的制造机械设备及相关配件、农业机构、环保设备等销售税一律免除。对于公用事业税,从州外买入的天然气免税,用水和排污也不予收取。财产税是大头,但很多州的财产税被免除了,只有地方财产税。机械设备、库存商品、无形资产等“个人财产”,一律不征销售额。
美国联邦政府,各州政府还有条件地设置了一些加强发展区、税收增量回投区,刺激城市内某些衰落地区的恢复和发展。在加强发展区内的企业,企业可以得到政府联邦税的税收激励;在税收增量回收区内,新增税收不统一拿走,而是进入由地方政府设立的特别基金,专项用于这个区域的振兴和发展,改善公共设施,补贴企业投资等。2001年5月,波音公司将总部从创始地西雅图迁入芝加哥。芝加哥除其优越的地理位置外,它的法宝就在于为波音公司提供了个性化的激励政策。例如,对波音公司的迁出,芝加哥市的条件是:减免波音公司所得税期长达15年,补贴50%的搬迁费用、补贴部分员工培训费与技术改造费,20年内每年减免100万美元的财产税,补助波音公司改建机场的机库费用,专门建立直升飞机站以供公司高层人员快速进出市区。
同时,美国各州、各城市还出台了一系列的免税计划。主要形式有:减税或延期,免税或税收信贷。有时这种税收交易用于土地租赁方面,有时用于新投资或是购买机器设备。免税通常适用于职业培训,培训一个工人,地方税单上就豁免一部分税收。密执安州就以大量减税赢得了日本马自达在费来特洛克建厂,查塔努达市也是以税收延期吸引了日本小松推土机制造厂落户。
提供各种补贴,低于市场利率的贷款,贷款担保以及低息筹资债券,有助于吸引外国投资建厂或提高企业科技水平。美国各地经常采用这种筹资方式以帮助在新开发投资中有发展前途的中型企业。各州和地方给予大型项目的资金援助都是非常慷慨的。密执安州贷款2100万美元帮助费来特洛克马自达工厂使之投入生产;俄亥俄州给予本田公司250万美元赠款作为该公司在马里斯维尔地区办厂的补贴;宾夕法尼亚州为劝说德国大众公司在该州建立第一家美国工厂,提供了4800万美元的低息贷款。
八、对于外国投资者在土地使用方面的优惠,是“一揽子激励计划”的又一个重要组成部分。如肯塔基州以3500万美元购买了1600英亩土地送给丰田公司使用,并将土地平整好了交给丰田公司。该公司不必为其工厂地皮支付不动产税。伊利诺伊州为了吸引日本三菱落户,把土地以1美元每英亩的价格出让,三菱公司在此投资了一个整车组装厂,年产汽车20万辆,安排了员工5000多人。香槟市市中心建设的一座商用高楼,大楼占地就是政府无偿送给开发商的。另外,美国的许多州和城市,还对水、电、天然气等耗费量大的企业进行价格控制,或者进行补贴,以降低企业经营成本。这些政策都成为投资花落谁家的重要制胜法宝。有的城市还对投资者在本地购买住宅或自建住宅实施税收激励。
对外来投资商雇佣本地员工,美国80%以上的州都给予大量资助。肯塔基州对丰田公司在本地建厂提供了6500万美元的员工培训费;田纳西州为争取日产工厂而制订的鼓励计划中,6600万美元的资助中,有700多万美元用于就业培训;佐治亚州实施的“迅速开始”的计划中,有专门项目资助培训就业人员,以适应该公司对员工的特殊要求。一家日本计算机企业在该州建立了一家企业,佐治亚州为该企业培训了150名员工,该企业的一名负责人讲,该厂能否落户该州,关键在于该州给我们提供了培训了的员工。德国的大众公司要进入美国办厂,引来了美国47个州的竞争。当大众汽车商要作决定时,仅剩宾夕法尼亚州和俄亥俄州了,最后,宾夕法尼亚州给予了最好的条件——平均每个雇员支付34000美元而获胜。
九、美国各州和各城市为了争夺外国直接投资而展开的过度竞争,也付出了沉痛的代价。一是外国投资者掌握了很大的主动权,从各州的疯狂竞争中获得了很大的利益,招商者并未获得相等的回报。俄亥俄州州长理查德?希利斯曾说:“自相击败战略,使州与州之间相互为敌,并不能产生任何经济效益。”互相残酷的竞争使许多花费打了水漂。二是外商巧立名目使招商方获利甚少。日本一家企业到美国投资建一家大型汽车厂,建厂费用高达上亿美元,但日本人带来了自己的建筑公司,尽管给美国的建筑工人支付了工资,但利润却流回该企业。三是投资方有意提高承诺致使招商方期望落空。伊利诺斯州花费巨资引进了钻石之星汽车制造厂,招商方希望该厂能在当地购买许多零配件,并创造8000个就业岗位。钻石之星作了承诺,但实际订立的契约仅是它以前承诺转让合同的一半,该厂交付的39个转包合同中,伊利诺斯州的企业仅得到8个,就业岗位也仅为原计划的50%。因此招商方的收益报酬大大低于所定目标,而纳税人的负担加重了。三是投资方破产或恶意破产,使招商方蒙受重大损失。宾夕法尼亚州为争取大众汽车公司付出了巨大代价。但由于日本进口汽车的冲击,大众汽车在美国销售量急剧下降,底特律大众厂被迫撤销,宾夕法尼亚州要等上10年,大众厂才有义务开始偿还它的4000万美元的贷款。有的投资商则用恶意破产的办法,利用资本的国际流动性,将投资从一个国家转向另一个国家——其实美国的许多公司在国外也常这样做的。这样不仅使招商方付出的费用落空,纳税人为此将要多负担税收,受害的是美国社区,他们失去了就业机会和各种各样的补贴。四是赶走和吃掉了原有的地方企业。当许多州和城市花费巨资引招外商到本地投资时,当地的企业也给予了积极支持,因为他们希望自己的企业也从中寻求到发展的机遇和创造出新的市场。但是,政府的“一揽子鼓励计划”首先用于吸引国外企业,而国外企业落户本地后,往往会赶走本地企业。查塔努加市吸引了日本的小松制造所,使日本的这家重型机械公司在美国获得了重要的立足点。而小松企业正是利用这个立足点,一对一地吃掉了其主要竞争对手——美国的卡特皮拉公司。当地的一些议员对此不理解,问:“为什么我们要用自己纳税人的钱帮助小松企业打败了卡特皮拉”。一些选民向政策制订者询问:“以牺牲本地企业为代价而把鼓励计划的好处都给予外国企业,这样做公平吗”,甚至引发出政治危机。密执安州费来特洛克市市长因与马自达公司交易中使该市一年损失税收250万美元而失去再次当选的机会。
十、为了避免和减少在招商引资中各州、各城市之间过度竞争而造成的损失,美国各州、市政府努力采取各种防范政策和防范措施。这些政策与措施,也是美国实行贸易保护主义的表现。这种做法主要有:
1.美国联邦政府在税收法中作了规定,严格限定各州和各地区发行免税工业债券和工业发展债券的权力,以减少国家税收的流失和抵制地方不顾经济风险的冒险投资行为。
2.各州、市政府在考虑经济发展时,更要考虑未来和保持平衡。20世纪80年代开始,美国的许多学者专家建议政府在招商引资时应对鼓励外资投资计划进行“收益——支出”的平衡评价,对招商引资的直接支出与间接支出和产生的收益进行多角度多内容、在5—10年内的直接收益与间接收益、经济效益与社会效益的评价分析。如果成本支出长期超过收益,就不该吸引该资本;反之,则要坚持提供鼓励计划。当然这种收支平衡表绝不是解决日益升级的鼓励竞争的灵丹妙药。但是,如果每个州能够联合起来,以这种收支平衡表为依据,结束这场竞争,将是最好的结果。专家学者的建议已得到美国联邦政府的重视,现在许多州正在向这个方向转变。美国全国州长协会美国全国城市联盟有一个重要任务,即协商限制鼓励计划的自愿合同,对那些禁止的鼓励计划,可根据联邦立法,对那些不执行规定的州或市停发联邦政府的援助,或对州和地区对外资的补贴征税。虽然这样的立法,在美国各州、市享有广泛权力的联邦体制内是很难得到全面通过和实行的。但是,这种趋势则是越来越明显了。
3.要求投资方提供业绩报告,作为与政府鼓励计划的交换条件。政府要求投资方必须创造一定数目的就业岗位(包括安排再就业人员),必须在本地购买一定比例的生产材料。如果某一企业出现了不符合业绩报告要求的情况,那就要有“设法弥补”的规定:收回一些鼓励计划作为惩罚。投资方的业绩报告和招商方的鼓励计划之间实行具有法律约束力的合同。这种被称之为“胡萝卜加大棒”方法,对于维护招商方的基本利益起了很重要的作用,同时也受到投资方的欢迎。因为这样也有利于投资方了解招商方的规则,并有助于企业制订长期发展计划,减少不稳定性。
4.美国国会陆续制订和出台了一些既鼓励外商投资同时又对其进行适当监控与分析的法律法规。如:对外资实行反垄断法,防止外资垄断市场,并对不友好的外资兼并和收购行为进行限制(事实上美国的反垄断执行得是不严的)。又如:对有关工厂的关闭实行立法和“离开政策”,要求外资工厂关闭之前提前通知工人,与工人进行协商并给工人补偿,使外资抽走对工人和社区的危害降低到最低点。再如,针对外资企业发生损害美国利益的行为,美国政府加强了对外国投资的审查工作,阻止某些危及美国国家安全的外资收购和兼并行为。美国的政界与商界的有关人士还建议国会成立一个永久性的外国投资审查机构,此机构不是一个限制外国投资的机构,但当外资的活动危及本国利益和公平竞争原则时,该机构有权对这些活动进行审查。等等。但是,美国联邦政府出台的一些法律法规,由于遭到不少州政府和与外资企业有密切利益集团的反对,有的形同虚设,有的得不到执行。今日之美国,为吸引投资,地方政府还是高招迭出,竞争还是异常激烈。
在全世界经济最发达的美国,地方政府都在不断地吸引外资,实行了种种优惠政策,各地之间展示着激烈的竞争。从形式上看,美国的这种状况与我国各地争夺外资投入的情况很相似。但是,不可否认的是,美国各地政府吸引外资的做法,有的方面无论是起点与落点还是比我们棋高一筹的。如从起点讲,是实行本地区商务成本最小化;其落足点,是为了提高本地区的就业率。政府部门在服务经济发展方面的许多做法,也比我们开明与先进。当然,美国在吸引外资投资中,也吃过亏,付过学费,今后也难免再吃亏,再付学费。但是,他们的经历毕竟比我们长,经验毕竟比我们多,总结教训的思路也比我们开阔。因此,通过对美国地方政府招商引资情况的分析与总结,我们的学习与借鉴会颇丰的。

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